鄉鎮國土空間規劃編制存在的問題及對策

摘要：我國國土面積廣大，鄉鎮眾多，鄉鎮的國土空間規劃編制工作越來越受到重視。鄉鎮國土空間規劃編制重點包括約束性指標的落實、底線管控、規劃分區及用途管制的細化落地、全域資源要素的保護、對村莊建設的管控和引導、鎮區規劃布局及對詳細規劃的傳導約束，具有鮮明的實施性、落地性兩大特點，研究結果可為后續的鄉鎮國土空間總體規劃編制技術文件提供參考。鑒于此，本文就鄉鎮國土空間規劃編制存在的問題及對策進行研究，以供參考。

引言

編制鄉鎮國土空間規劃既要考慮與縣市國土空間規劃的銜接，也要考慮與鄉村的融合，做到對鄉村發展底線要素的剛性管控。因此，鄉鎮國土空間規劃的難度絲毫不亞于其他高層級的國土空間規劃。如何編制高質量、管用、能用和好用的鄉鎮國土空間規劃意義重大。然而，當前是我國國土空間規劃體系構建的關鍵時期，各項政策法規和技術標準還未真正完善，鄉鎮國土空間規劃編制在實際工作中面臨新的要求和挑戰。

1.鄉鎮國土空間規劃的概念范疇

空間規劃體制改革前，城鄉規劃領域對鄉鎮規劃概念范疇的規范性解釋，最早出現在《村鎮規劃編制辦法（試行）》中，其第二條規定“本辦法適用于村莊、集鎮，縣城以外的建制鎮可以按照本辦法執行”。按照該辦法，鄉鎮規劃可分為“總體規劃”和“建設規劃”兩個階段，總體規劃的任務是對鄉鎮域范圍內村鎮體系及重要建設項目進行整體部署，而建設規劃是對鎮區或鄉政府駐地村莊建設進行的具體安排。2008年《城鄉規劃法》的頒布實施，將鄉鎮規劃的規劃范圍限定在規劃區內，并將鄉鎮規劃分為鎮規劃和鄉規劃兩類，其中鎮規劃的內容更多向城市規劃看齊，鄉規劃則更類同于村莊規劃。土地利用規劃領域則始終將鄉、鎮作為同一個規劃層次，《土地利用總體規劃編制審查辦法》第二十條對鄉鎮土地利用總體規劃的重點內容進行了規定，包括基本農田地塊的落實、縣級規劃中土地用途分區布局與邊界的落實、各地塊土地用途的確定、鎮和農村居民點用地擴展邊界的劃定、土地整理復墾開發項目的安排等5個方面?？梢钥闯?，鄉鎮層面的土地利用總體規劃強調的是對上位規劃的落實和用地邊界的確認和落地積極探索集體經營性建設用地的供地模式和農村閑置資源的盤活利用途徑，支持和推動鄉村新產業新業態創新規范發展。

2.鄉鎮國土空間規劃編制存在的問題

2.1上位規劃不定給規劃編制帶來一定挑戰

落實上位規劃是鄉鎮國土空間規劃編制的基礎。然而，當前作為鄉鎮上位規劃的縣級規劃尚未審批完成，各類規劃指標未確定，給鄉鎮國土空間規劃編制工作帶來一定挑戰。一方面，由于國家建立“五級三類”國土空間規劃體系要求，鄉鎮一級必須編制規劃。這就要求鄉鎮在沒有上位規劃下達指標的情況下，結合國土空間規劃政策要求和自身實際編制規劃，具有一定的難度。另一方面，在上位規劃未定之前編制鄉鎮國土空間規劃，需要更加專業和高素質的編制隊伍，包括鄉鎮、村民、委托編制技術單位、專家等都要具有國土空間規劃編制的綜合知識和技能。然而，我國國土空間規劃體系的建立正處在深入推進的關鍵時期，各項政策還未真正明確，給鄉鎮國土空間規劃編制帶來巨大挑戰。

2.2土地利用規劃的確定性與未來發展的不確定性之間的矛盾

從公共管理學角度來看，土地利用規劃本質是一種公共政策，是協調公共資源，調整公共利益，糾正市場失靈的工具。土地利用規劃與布局對生態環境、社會經濟以及人民生活具有重要影響，因此面對經濟社會環境與人的行為的不確定性，土地利用規劃對于土地利用行為的約束與引導是至關重要的。規劃系統是一個信息不完全的灰色系統，面對我國人多地少、各部門各行業用地需求競爭激烈的現狀，土地利用規劃通過對未來不確定性的預測來制定確定性的利用規則與規劃目標，因此土地利用規劃的確定性與未來發展的不確定性之間存在一定的的矛盾，這些矛盾將是鄉鎮國土空間規劃編制時需要慎重考慮的問題。

2.3規劃編制人員的綜合素質有待提高

規劃編制人員的綜合素質對規劃成果質量有一定影響。當前，由于處于國土空間規劃體系構建的關鍵時期，一方面，國土空間規劃編制對編制單位還沒有明確要求，實際中大多以與原來土地利用總體規劃和城鄉總體規劃編制單位合作為主，編制人員專業背景不同，在規劃編制時看待問題的著眼點不同。國土空間規劃作為一個綜合性的學科，且處于在實踐中不斷豐富和完善的階段，真正符合國土空間規劃編制要求、綜合素質過硬的專業技術人才也需要不斷學習。另一方面，即使在規劃編制規程中明確了規劃編制要駐村、征求公眾意見等，實際中仍然存在弄虛作假現象，為了完成規劃而編制規劃，導致規劃流于形式，實施性不強，甚至產生不良影響。

3.當前鄉鎮國土空間規劃編制對策

3.1國土空間格局與管制邊界的協調落地

國土空間具有自然、社會、經濟等多重屬性，承載了生態、生活與生產多種功能。國土空間具備用途多樣性以及用途的競爭性，一塊土地作為建設用地就不能再作為耕地使用，同理如果作了生態用地則也難以提供糧食生產的主導功能。因此，明確國土空間開發利用格局與管制邊界是國土空間規劃的核心內容?；谵r業生產適宜性評價、城鎮建設適宜性評價以及生態功能重要性評價等國土空間開發適宜性評價體系，識別國土空間地域主導功能，構建較大尺度的農業開發格局、城鎮開發格局以及生態保護格局。對于國土空間主導功能的確定需要結合評價結果以及價值導向進行優先序的選擇。

3.2集中建設區規劃

一是確定集中建設區范圍與建設用地總規模，可綜合建設用地資源承載力閾值及現狀承載狀態，基于用地適宜性的生產、生活空間邊界約束評價，以及鄉鎮居民點體系規劃結論等，進行綜合分析、統籌謀劃。二是確定集中建設區主要用地類型的比例結構，應以建設用地承載力評價為依據，根據評價識別的超載和尚有潛力的建設用地類別，制定建設用地比例結構調整方案，調減已超載的建設用地類別占比，調增尚有潛力的建設用地類別占比。

3.3重視宣傳教育，增強國土規劃工作人員的專業性

相關部門必須重視前期的宣傳和教育，使之了解自然資源資產管理工作的重要性及其與國土空間規劃工作互相融合的必要性，然后結合實際，據此開展相應的規劃工作，避免造成資源浪費或者生態破壞。為此，相關部門首先可以通過對工作人員進行培訓和教育，使之了解相關的政策、法規，能夠在實際工作中按照規定辦事，也可以引導員工學習一些管理自然資源資產和規劃空間的新知識，不斷強化其專業素養，輔助其在規劃之前做出準確判斷，繼而根據地區發展需求、自然資源管理需求設計出更加科學的規劃方案，同時融入更為和諧的規劃觀念，有利于提升工作質量，推動開發地區的發展進度。

結語

綜上所述，總的來說，鄉鎮國土空間規劃是落實減量的約束型規劃，在規劃編制中涉及大量的協調、博弈和妥協；它也是一個不斷發現問題、解決矛盾的規劃，規劃要求也在不斷更新和完善；它還是統籌近期建設的規劃，與實施層面的政策、標準、計劃關聯緊密。分析鄉鎮國土空間規劃編制中所遇到的問題，研究對策非常具有現實意義，鄉鎮國土空間規劃所確立的體系和內容無疑可以為其他地區編制鄉鎮層面國土空間規劃提供可借鑒的經驗。

來源：隆昌市自然資源和規劃局  王冬梅